Geloof in provincie verdwijnt – argumenten ervoor niet
In een tijd van crisis, heroverwegingswerkgroepen en een volgens velen vastgelopen bestuurlijke molen, is het populair om het afschaffen van provincies te bepleiten. Toegegeven, de provinciale bestuurslaag spreekt niet erg tot de verbeelding: het doet geen ‘leuke dingen voor de mensen’. Het houdt het zich nauwelijks bezig met stevig gepolitiseerde of te politiseren thema’s als financiën, ethiek of strafrecht.
Desalniettemin kunnen veel beleidsterreinen helemaal niet zonder de provincie. Althans, niet als niet tegelijkertijd de schaalgrootte van gemeenten verandert. Het aanpakken van de gemeentelijke bestuurslaag is een flinke discussie waard, maar in ieder geval is duidelijk dat een dergelijke operatie – al dan niet naar Deens model – niet op korte termijn kan worden uitgevoerd. De komende jaren lijkt er dan ook een rol voor de provincie in haar huidige vorm. Niet tegen wil en dank, maar als meest efficiënte oplossing gegeven de inrichting van de Nederlandse bestuursstructuur.
Provincies zijn niet populair…
Naast het eerder genoemde imagoprobleem – een instituut dat weinigen in het hart raakt, zal ook door weinigen worden verdedigd – wordt er vaak gewezen op de dubbeling van taken. De provincie zou zich bezighouden met beleid dat net zo goed door de Rijksoverheid of de gemeenten kan worden uitgevoerd. Sterker nog, vaak houden zoveel anderen zich al met een thema bezig, dat inmenging van de provincie alleen tot extra bureaucratie, verspilling en vertraging zou leiden.
Dit complexiteitsargument gaat mank, omdat het zich niet richt op het instituut provincie, maar op de manier waarop de provincie haar taakgebied definieert. De laatste jaren heeft in menig provincie de discussie gewoed over kerntaken. In Zuid-Holland is de gedragsregel ingesteld dat als er al twee bestuursorganen betrokken zijn bij beleid, de provincie zich er niet mee bemoeit. Dat betekent echter niet dat Zuid-Holland niets meer om handen heeft. Er is dus geen reden om de provincie als laag te schrappen vanwege de overlap met andere taken, wel is het goed mogelijk en ook nodig om de rollen scherp te definiëren en alleen bij evidente meerwaarde een samenloop van bestuurslagen te accepteren.
…maar zijn nodig bij gebrek aan sterke gemeenten…
Op welk terrein ligt de toegevoegde waarde van de provincie? Het logische antwoord is daar waarvoor de Rijksoverheid te groot is en gemeenten te klein zijn. Het is makkelijker om het eens te worden over wat ‘te groot’ is, dan wanneer gemeenten ‘te klein’ zijn. Te groot doet zich al snel voor als de verwachting heerst variëteit & selectie beter is dan analyse & implementatie. Met andere woorden: als uniformiteit verstikkend werkt doordat creativiteit en aanpassing aan de lokale werkelijkheid de nek om worden gedraaid. Bij zuiver technocratische uitvoeringsprocessen is die uniformiteit vaak een zegen. Denk aan defensie en de Belastingdienst. Ook voor zeer complexe terreinen is schaalgrootte, en daarmee beleid en uitvoering op nationaal niveau, voor de hand liggend. Decentralisering zou leiden tot onduidelijkheden, het weglekken van kennis en variëteit zonder dat daar behoefte aan is. Dit argument gaat op voor Rijkstaken als strafrecht, ethiek, de inrichting van het stelsel van gezondheidszorg en de inrichting van het hoger onderwijs.
Als het nationale niveau als te groot wordt bestempeld, is daarmee het antwoord op welke bestuurslaag de taak dan uit moet voeren, nog niet gegeven. Grote gemeenten, zeker die in de Randstad, lijken behoorlijk in staat om de meeste taken uit te voeren en daarover ook nog een levendig politiek debat te voeren in de gemeenteraad. Omdat die gemeenten al zo’n omvang hebben, is er weinig reden om de provincie nog tussen hen en de Rijksoverheid te plaatsen.
Voor kleinere gemeenten ligt de situatie echter anders. Denk aan het grote aantal gemeenten dat minder dan 50.000 inwoners telt. Daar is voor belangrijke beleidsterreinen als jeugdzorg vaak nog geen hele fte beschikbaar. Hoe moeten die gemeenten beleid maken met veertig partners, waarin miljoenen per jaar omgaan en dat in het middelpunt van de maatschappelijke belangstelling staat? Het gevolg is vaak dat gemeenten veel taken weer gaan bundelen in regionale samenwerkingsverbanden. De democratische controle daarop is echter op zijn minst twijfelachtig. Ook is de aansturing veelal weinig efficiënt. Een orgaan dat telkens gevoed moet worden door een heel batterij wethouders en beleidsambtenaren kan toch moeilijk goedkoper werken dan een enkel orgaan als de provincie. Ook is in de regio’s vaak niet meer te verdedigen dat er nog een ‘couleur locale’ heerst; samenwerken vereist dan ook veel water bij de wijn doen, en het opzoeken van de grootste gemene deler.
…en die situatie zal niet snel veranderen…
Uiteraard verandert de situatie zodra kleine gemeenten plaats zouden maken voor grotere evenknieën. Daar lijkt echter weinig draagvlak voor. Hoewel er nog enkele herindelingsoperaties gepland zijn, is het niet aannemelijk dat er snel minder dan 350 gemeenten zullen zijn.
Als je 350 gemeenten vergelijkt met 15 provincies (inclusief de grootstedelijke regio’s), is de conclusie makkelijk te trekken dat er voor de uitvoering van decentrale taken nog een rol is weggelegd voor provincies. Het gaat dan vooral om regionale infrastructuur, gespecialiseerde (zware) jeugdzorg, het houden van toezicht op gemeenten en regionale discussies over verdelingsvraagstukken in de ruimtelijke ordening. Nog steeds maar een smaldeel van het hele beleidspakket van de publieke sector, maar desalniettemin met reden toegewezen aan de provincie.
Tegen deze conclusie zijn twee argumenten aan te voeren. Ten eerste zou gesteld kunnen worden dat provincies nauwelijks beleid maken en bovenal uitvoeringsorgaan zijn. Zelfs als dat zo zou zijn, is ook hier weer de vraag of dat, voor de gegeven taken, op Rijks- of gemeenteniveau anders zou zijn. Ten tweede wordt geopperd om het aantal provincies te reduceren, zodat zij weer meer massa zouden krijgen. Dat is een sympathiek voorstel, maar alleen als ook het aantal gemeenten drastisch afneemt. Anders wordt de span of control per ‘superprovincie’ of landsdeel te groot.
…reden waarom de provincies vooralsnog beter gehandhaafd kunnen worden.
Al met al lijkt er genoeg bestaansrecht voor provincies, zij het dat ook zij zich zullen moeten concentreren op hun toegevoegde waarde. Als er al sterke gemeenten zijn, zoals de meeste grote steden, past een terughoudende rol. Op de lange termijn is het aannemelijk dat gemeentes verder concentreren en daarmee de rol van de provincie ondergraven. Daar is niets mis mee: een bestuursorgaan zonder bestaansrecht moet niet aan de beademing blijven. De uitkomst van de gemeentelijke herindelingsdiscussie is echter ongewis, en het is onverstandig om het kind met het badwater weg te gooien.
Print This Post
One Response to “Geloof in provincie verdwijnt – argumenten ervoor niet”
Ton, Goede to-the-point analyse. Democratische legitimiteit van stadsregio’s die in een Randstadprovincie (nog) belangrijker zouden worden is een grote zorg voor mij. Het enig wat ik nog mis in je betoog is ook de regionale cultuurbeleving waaraan juist de provincie als bestuurslaag vorm kan geven. Voor ons -kosmopolieten- niet altijd op waarde te schatten, maar voor het gros van Nederland toch echt erg belangrijk.
Leave a Reply
Your message will be published on this website, after approval of the webmaster. If you prefer a personal reply that will not be published, please use the contact form.